Dwangsommen in het vreemdelingenrecht

30 juli 2021

Vorig jaar, net voor corona, barstte de bom. De media had er lucht van gekregen dat de IND miljoenen euro’s moest betalen aan asielzoekers vanwege de trage asielprocedures. Op 20 maart 2020 stond de teller op 70 miljoen euro, volgens de NOS, en daar kwamen elke week weer nieuwe miljoenen bij.

Geen schadevergoeding

Deze bedragen waren geen schadevergoedingen. Het zijn dus geen tegemoetkomingen voor het leed dat de lange wachttijden veroorzaakten want daar hebben asielzoekers namelijk geen recht op. Het feit dat zij maanden of zelfs jaren in onzekerheid verkeren, in die tijd niet kunnen werken of studeren, niet aan hun toekomst kunnen werken en al die tijd gescheiden moeten blijven van hun gezinsleden die vaak nog in gevaarlijk gebied verblijven, is geen reden om hen financieel te compenseren. Ook niet als dat lange wachten in strijd is met een wettelijke bepaling.

Ingebrekestelling

In het bestuursrecht bestaat echter wel de mogelijkheid om de overheid in gebreke te stellen als het haar verplichtingen niet nakomt. De overheid mag niet niks doen, als wordt verzocht om een besluit. Dus als een bouwvergunning wordt aangevraagd, een visvergunning, een parkeervergunning, of een verblijfsvergunning, dan moet zo’n aanvraag worden ingewilligd of afgewezen. De wet stelt binnen welke termijn dat moet gebeuren. Elke vergunning heeft zijn eigen termijn, omdat er vooraf door de wetgever over nagedacht is wat een redelijk maximum is. Voor asielaanvragen is dat zes maanden, best een aanzienlijke periode.

Dwangsom op grond van bestuursrecht

Net als iedereen in een rechtsstaat moet de overheid zich aan de wet houden. Zo niet dan moeten daar ook gevolgen aan kunnen worden verbonden, want een wettelijke regeling heeft in de praktijk weinig effect als er niet op kan worden gehandhaafd. Om die reden kan iedere aanvrager van een vergunning de overheid in gebreke stellen als de termijn niet wordt gehaald. Een ingebrekestelling is een soort waarschuwing, waar niet direct gevolgen aan worden verbonden. Het biedt de overheid een herstelmogelijkheid. Pas als daar geen gebruik van wordt gemaakt dan gaat er twee weken later automatisch een dwangsom lopen, op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht. De hoogte van die dwangsom is in het hele bestuursrecht hetzelfde. Van visvergunning tot verblijfsvergunning is dat voor de eerste twee weken EUR 23,- per dag, de volgende twee weken EUR 35,- en daarna EUR 45,- per dag totdat het totale maximum van EUR 1442,- is bereikt. Wederom, dit is geen tegemoetkoming voor de aanvrager, maar een aanmoedig voor het bestuur om sneller te beslissen – want hoe langer wordt gewacht, hoe hoger de boete wordt.

Beroepsprocedure bij niet tijdig beslissen

Voor een landelijk bestuursorgaan van een van de rijkste landen ter wereld, de Nederlandse IND, zijn bedragen van EUR 45,- per dag niet per se heel indrukwekkend. En dat lieten ze in de praktijk blijken. Of er nu een dwangsom liep of niet, de IND zag zich niet genoodzaakt om bijvoorbeeld sneller een gesprek met de asielzoeker in te plannen. Als extra duwtje in de rug is er daarom ook nog de beroepsprocedure bij de rechtbank, gericht tegen het niet tijdig beslissen. Twee weken en een dag na de ingebrekestelling kan zo’n procedure worden opgestart. Daarbij kan de rechtbank worden verzocht om een aanvullende dwangsom. Ook de rechtbank biedt dan in de uitspraak eerst een aanvullende hersteltermijn om een besluit te nemen, dus nog zonder dwangsom, maar daarna gaat over het algemeen een hogere dwangsom lopen, meestal van EUR 100,- per dag. Voordat de rechtbank uitspraak doet zijn we meestal wel weer een paar maanden verder, en die hele wachtperiode is ook boetevrij.

Overheid tot handelen brengen

Voordat de IND duizenden euro’s moet betalen aan een individuele asielzoeker, moet het dus echt vele maanden te laat zijn met het nemen van een besluit, en moet de asielzoeker bovendien eerst zelf actie hebben ondernomen, met een ingebrekestelling. De beslistermijn bedraagt zes maanden, dus zo’n vertraging komt dan al gauw neer op het dubbele van die termijn.

Het mechanisme van de wettelijke dwangsom en de procedure bij de rechtbank is een vrij zachte methode om de overheid tot handelen te brengen. Het bestuursorgaan kan nog makkelijk weken te laat zijn zonder dat het iets hoeft te betalen, of slechts bescheiden bedragen, en sowieso pas nadat er een uitdrukkelijke waarschuwing is ontvangen. De reden dat het toch tot 70 miljoen en meer kwam, is omdat de IND simpelweg niet handelde. Het regeerde niet op de ingebrekestellingen, niet op de wettelijke dwangsommen die gingen lopen en niet op de uitspraken van de rechtbank – soms zelfs niet op een tweede of de derde uitspraak, als de eerdere dwangsommen al waren volgelopen.

Vreemdelingenrecht uitgesloten

Toen het naar buiten kwam dat de overheid grote dwangsommen verschuldigd was trok het zich de commotie aan, maar om de verkeerde redenen. Niet het lange wachten van asielzoekers en het negeren van rechterlijke uitspraken werd primair als het probleem gezien, maar de verschuldigde miljoenen. Hoewel de wetgever zich ervan bewust is geweest dat ook op de overheid gehandhaafd moet kunnen worden, ging de huidige regering daar lijnrecht tegenin en stelde het zich tot doel om het vreemdelingenrecht uit te zonderen van dit principe. En dus voor verblijfsvergunningen, de vergunningen die waarschijnlijk van het grootste belang zijn voor de aanvragers (niks ten nadelen van visvergunningen), werd iedere mogelijkheid om te handhaven uitgeschakeld. Corona werd hiervoor als een zeer welkom excuus gebruikt.

Beslistermijn 12 maanden

Hoewel de achterstanden bij de IND al jaren oud waren en niks te maken hadden met covid-19, werd het tijdelijke sluiten van de IND in de eerste weken na 16 maart 2020 aangeklampt om de dwangsommen stop te zetten. De beslistermijn voor nieuwe aanvragen werd tijdelijk verlengd naar 12 maanden en in juli 2020 werd een wet ingevoerd die het voor asielzoekers onmogelijk maakt om een ingebrekestelling in te dienen en om beroep in te stellen bij de rechtbank. Dit was weliswaar in naam een tijdelijke wet, die liep tot 12 juli van dit jaar, maar zo lang een wetsvoorstel aanhangig was om deze tijdelijke wet permanent te maken, blijft de regeling inhoudelijk gewoon van kracht. En dat wetsvoorstel is er. De regering is inderdaad van mening dat asielzoekers nooit meer de mogelijkheid behoren te krijgen om de overheid aan te spreken als het haar verplichtingen verzaakt. Niet alleen voor asielzaken dit keer, maar voor het hele vreemdelingenrecht. Dus ook mensen met buitenlandse partners, bedrijven die buitenlandse werknemers willen inzetten, au pairs, etc. zullen de overheid in het vervolg op haar blauwe ogen moeten geloven – ondanks dat diezelfde overheid dat vertrouwen al zeer duidelijk, keer op keer structureel heeft beschaamd.

Discriminerend wetsvoorstel

In het wetsvoorstel belooft de staatssecretaris regelmatig te rapporteren over de wachttijden, als een soort alternatief. Met de beste wil van de wereld kan dat echter niet als handhavingsmechanisme worden aangemerkt, zelfs niet als een hele zachte. Kritiek van de Raad van State (Afdeling Advisering) dat deze wetgeving wel heel erg riekt naar discriminatie, aangezien het vreemdelingenrecht als enige rechtsgebied vrijwel uitsluitend mensen van een andere nationaliteit betreft, maakt vooralsnog geen indruk. Dat het inderdaad een discriminerend wetsvoorstel is kan moeilijk worden ontkend, zeker omdat er op geen enkel moment een rechtvaardiging is gegeven door de regering waarom nu juist het vreemdelingenrecht buitenspel wordt gezet, terwijl het overige deel van het bestuursrecht buiten schot blijft.

Tijdelijke/permanente wet

De tijdelijke wet is inmiddels voor een heel klein deel uitgewerkt, omdat het sinds kort weer mogelijk is om een beroep in te stellen bij de rechtbank. Kleine kanttekening; door de tijdelijke/permanente wet kan de rechtbank in de uitspraak op zo’n beroep geen dwangsom opleggen. Dit is tamelijk bizar, want de IND had al lak aan rechtbankuitspraken waarbij wel dwangsommen werden opgelegd tot EUR 15.000,- . Als dat al geen indruk maakte, wat kan een uitspraak zonder enige sanctie dan nog bereiken? Buiten werkverschaffing voor de rechtspraak, IND en de advocatuur dan.

Het zal moeten blijken of rechtbanken zich op deze manier laten gebruiken om uitspraken voor de kat z’n viool te doen, maar het is te hopen dat ze het spelletje niet meespelen en ook zullen inzien dat een juiste invulling van hun taak in ons rechtssysteem vereist dat rechters een dwangsom kunnen opleggen, als ze bevoegd zijn om te oordelen over een beroep tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag. En het is te hopen dat de rechtspraak ingrijpt nu de tijdelijke wet definitief dreigt te worden. Aanvragers van asielvergunningen hebben in Nederland, net als aanvragers van iedere andere vergunning, het recht op een tijdige beslissing binnen de termijn die de wet daarvoor stelt. En rechten zijn er om gehandhaafd te worden. Heeft u vragen? Neemt u dan vooral contact met ons op.