De voorgenomen afschaffing de voornemenfase in de asielprocedure

7 mei 2025

Eén van de kernboodschappen van het Kabinet Schoof I is het inperken van asielmigratie. En ondanks de dalende instroomcijfers, blijft het kabinet vasthouden aan deze ambitie. Hoewel de eerder, door minister Faber voorgestelde spoedwetgevingprocedures niet mogelijk bleken, ligt er sinds december 2024 wel een aantal wetsvoorstellen van haar ministerie. Eén onderdeel van die wetsvoorstellen is het afschaffen van de zogenaamde voornemenfase in de asielprocedure. In deze blog staat de voornemenfase centraal; wat het is, wat het nut ervan is en wat de mogelijke gevolgen zijn van de afschaffing hiervan.

De zienswijzeprocedure

Het Nederlandse migratierecht wordt bepaald door het Europese recht en door het nationale recht, waaronder de Awb. Er is voor gekozen om het asiel(- en migratie)recht in te richten als bijzondere wetgeving, onder het bestuursrecht, en om die reden is ook de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb), van toepassing bij asielaanvragen.

Als een bestuursorgaan, zoals de Nederlandse Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), voornemens is om een aanvraag af te wijzen, mag een belanghebbende daar op grond van artikel 4:7 van de Awb op reageren, middels een zienswijze. Voor het invoeren van een voornemenfase is gekozen, om zorgvuldige besluitvorming door Nederlandse bestuursorganen beter te waarborgen, waartoe zij wettelijk verplicht zijn op grond van artikel 3:2 van de Awb. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat hiervoor is gekozen ‘Juist omdat het gaat om informatie die de aanvrager betreft is immers te verwachten dat deze het beste op de hoogte is. Aan diens gegevens mag daarom niet voorbij worden gegaan zonder nader contact met hem’ (Memorie van Toelichting bij de wet van 4 juni 1992 Stb. 315). Op die manier krijgt een aanvrager de kans om feiten, omstandigheden en informatie aan te voeren of nader toe te lichten, wat kan leiden tot een herziening van het voornemen tot afwijzing van de aanvraag en dus ook tot een positief besluit op de aanvraag.

Voornemens en zienswijze in de asielprocedure

In de asielprocedure verzoeken aanvragers om een verblijfsvergunning asiel, omdat zij vluchteling menen te zijn in de zin van het Vluchtelingenverdrag, of omdat zij te vrezen hebben voor vervolging of ernstige schade in hun land van herkomst. De aanvragen van asielzoekers worden beoordeeld door de IND, mede door een gehoor te organiseren, waarin mensen de redenen van hun aanvraag kunnen toelichten. Deze procedure vloeit grotendeels voort uit het Europese recht, als ook uit de Nederlandse Awb.

Na het afnemen van het gehoor, volgt verdere besluitvorming op de asielaanvraag. Indien de IND van plan is om de asielaanvraag af te wijzen, verstuurt de IND een voornemen tot afwijzing waarin uiteen wordt gezet om welke redenen zij de asielaanvraag wensen af te wijzen. Na dat voornemen, wordt de asielaanvrager in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen, net als andere aanvragers in de zin van de Awb. In die zienswijze kunnen asielaanvragers, met hun advocaten, dus ook alle informatie en omstandigheden, als ook bijvoorbeeld de Europese verplichtingen van de IND, naar voren brengen. Het doel is om te waarborgen dat de IND op basis van actuele en correcte informatie een definitief besluit neemt op de asielaanvraag. Deze zorgvuldigheid is van groot belang, juist bij asielaanvragen, waar aanvragers om bescherming vragen tegen vervolging of ernstige schade in hun land van herkomst

Afschaffen van de voornemenfase in de asielprocedure

Op 20 december 2024 heeft de minister een wetsvoorstel ingediend, genaamd ‘Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met maatregelen om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen’, of ‘de Asielnoodmaatregelenwet’. Daarin is voorgesteld om de voornemenfase af te schaffen voor asielaanvragen, omdat dit zou bijdragen aan de efficiëntie van de asielprocedure. Mensen die een negatieve beschikking ontvangen, kunnen dan uitsluitend meteen in beroep bij de rechtbank, om de negatieve beschikking aan te vechten.

Het wetsvoorstel noemt dat er geen afbreuk moet worden gedaan aan de zorgvuldigheid van de procedure en dat dit voorstel mogelijk leidt tot meer druk op rechtbanken, als ook op de IND, die zich verweert bij die rechtbank. Echter, zou het volgens de minister toch leiden tot minder beslisdruk bij de IND en tot minder druk op de opvangcapaciteit (van COA).

Allereerst is duidelijk dat de minister hier een onderscheid wil maken op grond van nationaliteit. De vraag is of dit niet strijdig is met het anti-discriminatiebeginsel. Voor alle aanvragers in Nederland gelden immers de regels van de Awb, en dus, in de regel, de voornemenprocedure. Minister Faber wil hierop nu een uitzondering maken voor asielaanvragers, kortom; voor mensen met een nationaliteit van landen buiten de Europese Unie. Ik betwijfel of dit, zonder deugdelijke motivering, in lijn is met dit anti-discriminatiebeginsel, waar de minister zich strikt aan heeft te houden.

Ten tweede lijkt de minister er hierbij aan voorbij te gaan dat asielzoekers in de beroepsprocedure bij de rechtbank, op grond van het Europese – en Nederlandse recht, ook nog hebben op opvang bij COA – daaraan zal dit wetsvoorstel niks veranderen.

Dit zijn slechts twee simpele punten van kritiek. Inmiddels heeft de Afdeling Advisering van de Raad van State (het formele adviesorgaan bij wetgevingsvoorstellen) zich zeer kritisch uitgelaten over het wetsvoorstel (Staatscourant 2025, 9188 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen), als ook tal van andere organisaties, zoals de Dienst terugkeer & vertrek (DT&V), de Raad voor Rechtsbijstand, het COA en de Adviesraad Migratie (zie deze, en meer adviezen hier: Asielnoodmaatregelenwet (36.704); Memorie van toelichting (TK, 3) – Eerste Kamer der Staten-Generaal).

Verder beschrijft de minister dat de afschaffing van de voornemenfase in de asielprocedure mogelijk zou zijn, omdat de Europese Procedurerichtlijn deze niet voorschrijft. Hoewel de minister inderdaad gebonden is aan deze richtlijn, is de minister ook gebonden aan het Nederlandse recht, en dus aan de Awb. Bijkomend, kent de asielprocedure geen bezwaarfase en is de voornemenprocedure van belang in het nakomen van de samenwerkingsverplichting en het verdedigingsbeginsel, die wel volgen uit het Europese Unierecht. Zeker de combinatie met het voorstel van de minister om de hoger beroepsprocedure in asielzaken af te schaffen, doet afbreuk aan de (rechterlijke) controle van besluiten van de minister (en de IND), hetgeen de rechtspositie van asielaanvragers kan verzwakken. De vraag is dus ook hoe de minister dan denkt dat middels deze voorstellen geen afbreuk wordt gedaan aan de zorgvuldigheid in de asielprocedure. Dat is tot op heden onduidelijk.

Los van de vele, juridische kritiek op het wetsvoorstel, is wellicht de meest uit het oog springende kritiek dat er een groot risico bestaat dat het wetsvoorstel juist leidt tot een verzwaring van de werklast in de asielketen. Er verdwijnt namelijk een ‘filter’ waarin eventuele bezwaren alvast vaar voren kunnen worden gebracht in de aanvraagfase – precies waarvoor de voornemenfase bedoeld is. Het leidt dus zeer waarschijnlijk tot een hogere druk op de rechtspraak, terwijl die al overbelast is, en de aanvragen vervolgens alsnog moeten worden behandeld bij de IND, waardoor ook daar de werklast niet vermindert.

Onder de streep maakt dit juist dat een meer efficiënte inrichting van de asielprocedure, waar ook onze cliënten bij gebaat zijn indien dit snellere besluitvorming zou inhouden, juist niet wordt bereikt middels het afschaffen van de voornemenfase. Het zou de minister dan ook sieren als zij, in plaats van discutabele wetsvoorstellen te schrijven die neigen naar het willens en wetens creëren van rechtsongelijkheid, daadwerkelijk stappen zou zetten in het optimaler inrichten van de asielprocedure. Het is helaas duidelijk dat dat niet het doel is van de minister. Of en wanneer er wordt gestemd over de wetsvoorstellen in de Eerste en de Tweede Kamer is nu nog niet duidelijk.

Mocht u naar aanleiding van deze blog vragen of opmerkingen hebben, kunt u contact opnemen met mr. Femke Zeven via zeven@cleerdin-hamer.nl.