“Derdelanders” uit Oekraïne hoeven niet langer te worden beschermd

22 januari 2024

Door: Sjoerd Thelosen

Toen Rusland op 24 februari 2022 Oekraïne binnenviel en daarmee een verschrikkelijke en uitputtende oorlog begon die nog altijd voortduurt, was het voor de EU duidelijk dat er snel actie nodig was om de vluchtelingenstromen in goede banen te geleiden. Waar het Europese asiel- en beschermingsbeleid normaal gesproken wordt gekenmerkt door stroperigheid en terughoudendheid, was het ditmaal buitengewoon doortastend. Binnen enkele dagen werd de “Richtlijn Tijdelijke Bescherming” van stal gehaald, die zo’n twintig jaar eerder in het leven was geroepen naar aanleiding van de oorlog in het voormalige Joegoslavië. Deze richtlijn heeft als doel om direct tijdelijke bescherming te kunnen bieden aan individuen zonder dat zij eerst de hele asielprocedure hoeven te doorlopen, in geval van “massale verplaatsingen van mensen” als het gevolg van oorlog. Dit is in het belang van die individuen, maar net zo goed in het belang van de ontvangende staten, om te voorkomen dat de asielsystemen overbelast raken. Op deze wijze kan zonder veel administratieve rompslomp veilig tijdelijk onderdak worden gegeven aan mensen die halsoverkop hun land moeten ontvluchten vanwege de bommen die daar vallen.

Op 24 februari 2022 was het meteen duidelijk dat veel burgers uit Oekraïne naar de EU zouden vluchten, dus de richtlijn werd zonder veel pushback direct geactiveerd. De Raad van Ministers van de Europese Unie besloot dat mensen met de Oekraïense nationaliteit, en staatlozen of zogenaamde “derdelanders” (personen met een andere nationaliteit dan de Oekraïense) met een asielstatus of een permanente verblijfsvergunning in Oekraïne, recht hadden op deze tijdelijke bescherming op het moment dat zij de EU binnenkwamen. Derdelanders zonder permanente verblijfsvergunning of asielstatus in Oekraïne vielen niet onder het besluit van de Raad. Echter, op grond van de richtlijn staat het de lidstaten vrij om hen ook bescherming te bieden. De Nederlandse regering koos ervoor om gebruik te maken van deze optie, zodat ook derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne onder de richtlijn vielen op het moment dat zij naar Nederland kwamen.

Daarmee gaf Nederland meer bescherming dan noodzakelijk was op grond van het EU-recht. Zeker de laatste decennia is ruimhartigheid niet gebruikelijk in het Nederlandse vreemdelingenbeleid, en op deze beslissing werd dan ook al snel weer teruggekomen. Enkele maanden na het begin van de oorlog, op 18 juli 2022, liet de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer weten dat de bescherming voor de groep derdelanders voor wie bescherming niet verplicht was, weer stop zou worden gezet. De genoemde reden was de hoge algehele asielinstroom in Nederland op dat moment en ook gestelde signalen van misbruik. De bescherming was ook niet noodzakelijk, aldus de regering, omdat de betrokkenen veilig kunnen terugkeren naar hun land van herkomst in de meeste gevallen. En in de gevallen waarin dat niet zo is, stond het de betrokkenen vrij om asiel aan te vragen.

Er was heel wat af te dingen op dit besluit van de regering. De stelling dat er “signalen van fraude” waren werd niet onderbouwd. Er was geen bewijs dat deze hele groep enkel uit fraudeurs bestond, of dat dit gold voor een significant deel van de betrokkenen, of zelfs maar voor enig deel van de groep. Concrete gevallen van fraude zijn niet aan het licht gekomen. Bovendien kan fraude in individuele gevallen worden onderzocht en aangepakt. Verder ging het hier om een vrij kleine en overzichtelijke groep, die ook gewoon met rust gelaten had kunnen worden voor de duur van de periode van de tijdelijke bescherming.

De regering besloot uiteindelijk, na wat vertraging, om de tijdelijke bescherming voor deze groep derdelanders per september 2023 stop te zetten. Alle betrokkenen werden hier persoonlijk over geïnformeerd, en zij konden tegen dit besluit procederen. De rechtbanken pakten de beroepen die werden ingediend met spoed op, waardoor dit vraagstuk ook vrij spoedig in hoger beroep bij de Raad van State ter zitting kon worden behandeld, op 23 oktober 2023. Een kleine drie maanden later, op 17 januari 2024, volgde de uitspraak.

In de uitspraak van de Raad van State worden weinig woorden vuil gemaakt aan de redelijkheid en noodzaak van de beslissing van de regering om de tijdelijke bescherming te stoppen voor deze kleine groep derdelanders. De nadruk ligt op de juridische bevoegdheid van de Nederlandse regering om tot deze beslissing te kunnen komen, dus het stopzetten van bescherming aan een groep die eerder nog uitdrukkelijk bewust onder het bereik van de Europese richtlijn werd geschaard. De regering ging ervan uit dat het die bescherming op eigen houtje kon beëindigen, omdat het in eerste instantie helemaal niet verplicht was geweest om de bescherming te bieden.

De Raad van State oordeelde in de uitspraak van 17 januari dat die vlieger niet opgaat. Weliswaar is het juist dat Nederland niet verplicht was geweest om derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne tijdelijke bescherming te bieden in Nederland, maar door dat wel te doen werd de richtlijn vervolgens volledig van toepassing voor hen. Voor de bevoegdheid om de tijdelijke bescherming weer stop te zetten moest daarom niet worden gezocht in het nationale recht, maar in het Europese recht. En de richtlijn geeft geen bevoegdheid aan lidstaten om de bescherming tussentijds stop te zetten, dus kon Nederland dit ook niet doen.

Echter, de periode van tijdelijke bescherming wordt tussentijds steeds (automatisch) verlengd met een periode van eerst een jaar, en daarna steeds met een half jaar, tot het maximum van drie jaar is bereikt. Volgens de Raad van State is het wel mogelijk voor de Nederlandse regering om deze groep derdelanders niet bij die verlengingsrondes te betrekken. Omdat de overheid kenbaar had gemaakt de bescherming niet meer aan derdelanders te willen verlenen, kon dit tot de conclusie leiden dat de verlenging van de tijdelijke bescherming na 4 maart 2024 niet meer van toepassing is voor hen. Hun bescherming werd daarom per die datum van rechtswege stopgezet, aldus de Raad van State. De regering kon dit beslissen, zonder dat daar een goede reden voor nodig was. Niet onderbouwde fraude volstaat.

Door dit oordeel van de Raad van State eindigt de tijdelijke bescherming een half jaar later dan was beoogd met het oorspronkelijke besluit van de regering, dus dat is winst. Echter, de werking van het oorspronkelijke besluit was sowieso al opgeschort door de lopende procedure bij de Raad van State. Na de uitspraak van 17 januari krijgt deze groep daarom nog maar enkele weken om zich voor te bereiden op een vertrek of op een asielprocedure. Dit terwijl van een terugkeer naar Oekraïne, het land waar zij voor de oorlog hun normale leven leidden, natuurlijk nog geen sprake kan zijn.

Zo heeft de Raad van State de regering weliswaar op de vingers getikt, maar slechts heel zachtjes. Ook doet zij uitspraak over een kwestie die eigenlijk helemaal niet voorlag; het hoger beroep was gericht tegen het besluit van de regering om de bescherming per 4 september 2023 stop te zetten, en niet tegen een beslissing om de bescherming niet verder te verlengen na 4 maart 2024. Dat heeft de Raad van State er zelf ambtshalve bij betrokken, in reactie op een beroepsgrond die namens de vreemdelingen naar voren was gebracht, dat de tijdelijke bescherming helemaal niet kan worden stopgezet door de Nederlandse regering, maar enkel door een besluit van de Europese Raad, of als het maximum van drie jaar is bereikt. De Raad van State volgt dit dus niet, omdat iedere periode van automatische verlenging kennelijk als een nieuw beoordelingsmoment voor de EU lidstaten wordt gezien.

Het is jammer dat de Raad van State de overheid op deze manier te hulp schiet, terwijl het duidelijk is dat de regering hier in het beste geval het Unierecht niet goed genoeg in de vingers had, of het in het slechtste geval bewust op onrechtmatige wijze probeerde te passeren, ten nadele van oorlogsvluchtelingen. Een korte en krachtige veroordeling van dat handelen door de hoogste bestuursrechter was passender geweest. In plaats daarvan kiest de Raad van State ervoor om de overheid ongevraagd een alternatieve oplossing voor dit niet bestaande probleem aan te reiken. Daarmee is dit toch een bijzonder teleurstellende uitspraak voor de groep om wie het gaat, en krijgt de huidige regering het signaal dat de Raad van State best mee wil bewegen als de randen van het Unierecht worden opgezocht. Ook de nieuwe regering zal ongetwijfeld gretig gebruik proberen te maken van die lenigheid.