De afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd

3 oktober 2024

Inleiding, het regeerakkoord

De regering heeft al bij het hoofdlijnenakkoord ‘het strengste asielbeleid ooit’ afgekondigd. Ferme taal, maar de vraag is hoe uitzonderlijk dit nu echt is. Op grond van het internationale recht heeft Nederland zich aan een ondergrens gecommitteerd en het streven van de overheid is al jaren om daar vooral niet al teveel bovenuit te komen. De wijzigingen van het beleid die er zijn geweest waren vrijwel altijd aanscherpingen. Daarmee hebben dus ook veel van de vorige regeringen feitelijk het strengste asielbeleid ooit gevoerd. Zo lang de rechtsstaat inderdaad wel ook door deze regering gerespecteerd wordt, is er dan ook niet zo veel nieuws onder de zon.

Wel zijn er een aantal concrete plannen opgenomen in het regeerakkoord die de rechtspositie van asielzoekers en erkende vluchtelingen beduidend moeilijker maken. Het volgende is daarbij genoemd:

Het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd;
Verruiming van de ongewenstverklaring om dit bij strafbare feiten vaker mogelijk te maken;
Schrappen van de voornemenprocedure;
Schrappen van de mogelijkheid tot nareis met meerderjarige kinderen;
Strengere toets nieuwe feiten en omstandigheden;
Verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen;
Wettelijke mogelijkheid om aanvragen als kennelijk ongegrond af te wijzen als vreemdelingen niet op gehoor verschijnen.
de intrekking van de spreidingswet;
het afdwingen van registratie;
het opschorten van de behandeling van asielaanvragen (‘asielbeslisstop’);
het verder gedifferentieerd beperken en versoberen van opvang;
mensen zonder verblijfstitel zoveel mogelijk, ook gedwongen, uitzetten.

In een serie blogjes zullen wij de komende tijd een deel van deze plannen verder onder de loep nemen, te beginnen met het voornemen om de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd af te schaffen.

Verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd

De Vreemdelingenwet 2000 schrijft voor dat een vreemdeling aan wie asiel wordt verleend eerst een tijdelijke verblijfsvergunning asiel krijgt voor een periode van vijf jaar. Een tijdelijke vergunning is verbonden aan een beperking. De noodzaak voor bescherming moet namelijk al die tijd blijven bestaan. Als in die vijf jaar de situatie in het land van herkomst dusdanig wijzigt dat de vreemdeling er niet langer grote gevaren loopt, dan kan zijn verblijfsvergunning worden ingetrokken. Na vijf jaar kan een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd worden aangevraagd. Ook die aanvraag kan worden afgewezen als de situatie in het land van herkomst voldoende inmiddels is verbeterd. Als dat niet het geval is, en de vreemdeling voldoet ook aan de eis dat hij is geslaagd voor het inburgeringsexamen, dan wordt een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd verleend.

Het verblijf blijft tot die tijd, dus voor een periode van tenminste (ruim) vijf jaar, onzeker. Daarna is het verblijf in Nederland niet meer aan een beperking verbonden en mag de vreemdeling blijven, ook als de situatie in zijn land van herkomst verbetert. Daarna kan hij ook naturaliseren tot Nederlander.
De regering wil de mogelijkheid om een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd te verlenen uit de wet schrappen. Dit zou betekenen dat vreemdelingen met een asielvergunning steeds een nieuwe tijdelijke vergunning moeten aanvragen als de oude verloopt, en dat hun verblijf in Nederland daarmee altijd onzeker zal blijven. Als de situatie in het land van herkomst verbetert zullen zij terug moeten keren, of dit nu na een jaar, na vijf jaar, na tien jaar of na veertig jaar is, althans dat is wat wordt beoogd.

In het EU-recht noch in het bredere internationale recht is voorgeschreven dat landen verplicht zijn om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen aan vluchtelingen na het verloop van een bepaalde periode. Wel heeft eenieder die zich in Nederland bevindt het recht op de bescherming van zijn privé- en familieleven, op grond van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dat recht kan ook bescherming bieden tegen uitzetting, als het in Nederland opgebouwde privé- of familieleven voldoende bestendig is. Dat is het met name na verloop van veel tijd. Het spreekt voor zich dat iemand die 40 jaar lang in Nederland heeft gewoond hier geworteld is. Na vijf jaar is dat minder duidelijk, en voor alle periodes die ertussen in zitten zal het steeds afhangen van de persoonlijke omstandigheden van het geval wat zwaarder weegt: het belang van de vreemdeling om te blijven, of de wens van de regering om hem uit te zetten.

De regering wil de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd afschaffen zodat vluchtelingen weer terugkeren naar hun land van herkomst zodra het daar weer veilig is, aldus minister Faber. Ongeacht de duur van hun (legale) verblijf in Nederland. Dat doel kan dus zeker niet in alle gevallen worden bereikt. Na een lang verblijf in Nederland zal de uitzetting van vluchtelingen vaak strijdig zijn met artikel 8 EVRM. Dit zal per geval moeten worden beoordeeld, aan de hand van alle specifieke omstandigheden. Niet alleen de duur van het verblijf speelt een rol, maar ook het opgebouwde familieleven, de carrière die een persoon heeft, de binding die er nog is met het land van herkomst, etc.

Door een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd na vijf jaar mogelijk te maken, wordt voorkomen dat in ieder individueel geval na verloop van een aanzienlijke periode een dergelijke belangenafweging zal moeten worden gemaakt. Als de plannen van de regering worden doorgevoerd dan zal dit wel vereist worden. Het gevolg daarvan is voorspelbaar: veel extra procedures en een overbelasting van de IND. En uiteindelijk zullen geïntegreerde vluchtelingen alsnog voor onbepaalde tijd in Nederland mogen blijven. Wel overigens met de belemmering dat hun verblijf in ieder geval papier altijd onzeker zal zijn, met de nodige stress die dat tot gevolg zal hebben – want of iemand daadwerkelijk mag blijven, zal pas blijken nadat een belangenafweging wordt gemaakt, mogelijk pas na jaren verblijf in Nederland.

Wat hiervoor is besproken zijn de problemen waar statushouders zelf mee te maken zullen krijgen. Echter, voor hun gezinsleden is er gek genoeg meer bescherming. Op grond van artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn van de Europese Unie hebben nagereisde gezinsleden van vluchtelingen na vijf jaar namelijk wél recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger. Die regel bestaat om te voorkomen dat gezinsleden voor altijd afhankelijk blijven van de gezinshereniger, zodat kinderen bijvoorbeeld niet altijd bij hun ouders hoeven blijven wonen, en partners ook kunnen scheiden als daar reden voor is. Een autonome verblijfstitel is niet per se een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, maar het is wel een verblijfsvergunning zonder beperking.

De regeringsplannen zorgen dus met name voor meer rechtsonzekerheid, verdere overbelasting van het bestuur en ook voor de tamelijk bizarre consequentie dat nagereisde gezinsleden een duidelijk betere rechtspositie krijgen dan de vluchteling die asiel heeft gekregen. Daarbij komt bovendien dat vreemdelingen met een ander type verblijfsvergunning dan asiel wel nog steeds de mogelijkheid behouden om na verloop van tijd een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aan te vragen. Het is ook de vraag of deze ongelijke behandeling op grond van een status te rechtvaardigen is, of strijdig met het discriminatieverbod van artikel 14 EVRM.

Het eerste concrete plan van het ‘strengste asielbeleid ooit’ is dan ook een slecht plan en het doel dat de overheid ermee voor ogen heeft is juridisch niet haalbaar. Het is te hopen dat dit tijdig wordt ingezien en dat vluchtelingen de mogelijkheid behouden om na vijf jaar zonder beperking in Nederland te blijven, zodat zij niet beperkt worden in hun integratie, wat niet alleen in hun belang is maar in het belang van de samenleving als geheel.