De invoering van een tweestatusstelsel

20 december 2024

Gelijke behandeling van statushouders

Het Europese en Nederlandse migratierecht onderscheiden twee gronden om een asielstatus te verlenen. Mensen die vallen onder het vluchtelingenverdrag (vluchtelingenstatus) en mensen die een reëel risico op ernstige schade lopen (subsidiaire bescherming). Sinds de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 kent Nederland één status bij het verlenen van asielvergunningen. Dat betekent dat statushouders gelijk worden behandeld en dezelfde (sociale) rechten toekomen, ongeacht de reden waarom zij bescherming nodig hebben.

Minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie) wil daar nu verandering in brengen. In dit blog bespreek ik wat het doel is van het invoeren van een tweestatusstelsel en wat de gevolgen hiervan zijn voor de praktijk.

Het doel en de consultatie

In de Memorie van Toelichting (MvT) bij de wetswijziging is aangegeven dat de maatregelen nodig zijn vanwege de ‘hoge asielinstroom’ in Nederland en dat de migratieketen deze ‘hoge instroom’ niet aankan. Het is goed om te benoemen dat Nederland al lange tijd rond het Europees gemiddelde ligt wat betreft het aantal asielaanvragen per inwoner. Verder tonen cijfers van het CBS aan dat de huidige komst van asielzoekers niet ongewoon is. De aantallen sinds 1990 fluctueren tussen de 20 en de 45 duizend asielaanvragen per jaar. Dat is nu ook het geval, terwijl er al maandenlang sprake is van een afname ten opzichte van vorig jaar. Los van de vraag of de huidige aantallen hoog te noemen zijn, rest de vraag of een tweestatusstelsel de druk op de migratieketen kan verlichten. Om maar meteen met de deur in huis te vallen: het tegendeel is waar. De wetswijziging zorgt voor meer werk en meer kosten. Niet alleen voor de IND, maar ook voor het COA, de Rechtspraak, de advocatuur en andere betrokken instanties.

Minister Faber heeft op 25 november jl. het wetsvoorstel voorgelegd aan een aantal publieke organisaties, zoals de Raad van State(RvS), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Raad voor de rechtspraak (Rvdr). Zij gaf hen hierbij een reactietermijn van slechts een week. De geëiste snelheid en de beperkte (vertrouwelijke) wetgevingsconsultatie is zeer ongebruikelijk. Normaal is dit minimaal vier weken en is het doen van suggesties ter verbetering van wetgeving voor iedereen toegankelijk. De betrokken instanties uiten kritiek op het handelen van Faber. Zo schrijft de NOvA dat de ‘ondermijning van onze democratische rechtsstaat op de loer ligt.’

Gevolgen voor asielzoekers

Los van de procedurele tekortkomingen zijn ook de materiële gevolgen van het wetsvoorstel zorgelijk. In de eerste plaats geldt dat voor een groep mensen die zich al in een kwetsbare positie bevinden ten opzichte van de overheid. Het Unierecht biedt namelijk ruimte om bijvoorbeeld van een subsidiair beschermde wél inkomen en van een vluchteling geen inkomen te vereisen bij een gezinsherenigingsaanvraag. Hiermee brengt de wetswijziging een groot risico met zich mee dat, onder meer, de rechten van achtergebleven kinderen geschonden zullen worden. De belangen van die kinderen moeten een primaire overweging vormen, terwijl de wetswijziging er geen rekening mee lijkt te houden.

Ook kan de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor mensen met subsidiaire bescherming worden verkort tot één jaar. Daarnaast zijn de mogelijkheden om de vergunning in te trekken ruimer. Nog een voorbeeld: geboden sociale bijstand kan worden beperkt tot de ‘meest fundamentele prestaties’, terwijl vluchtelingen gelijk worden behandeld met Nederlanders. Het moge duidelijk zijn dat het verschil – en de ongelijkheid – groot is.

Gevolgen voor de migratieketen

Terugkerend naar het doel van de invoering van twee statussen: het ontlasten van de migratieketen. Het creëren van ongelijkheden tussen asielstatushouders en subsidiair beschermden kan de druk op ketenpartners haast per definitie niet verlichten. In de Memorie van Toelichting zelf, nota bene, wordt overwogen dat naar schatting 75% van de vreemdelingen met een subsidiaire status in beroep zullen gaan voor vluchtelingenstatus. De Raad voor de rechtspraak maakt zich zorgen over het ‘bijzonder grote negatieve effect’ op de vreemdelingenrechtspraak bij de rechtbanken. De Raad van State deelt deze zorg en wijst met klem op de al bestaande overbelasting en personeelstekorten.

Een tweestatusstelsel betekent ook meer werk voor een reeds onderbezette IND. Zo zal bijvoorbeeld elke keer moeten worden onderbouwd waarom bij de toewijzing van een verblijfsvergunning iemand een lagere status krijgt. De Minister verwacht daarnaast dat de strengere eisen voor gezinshereniging bij 90% (!) van de subsidiair beschermden tot afwijzingen zullen leiden. De Raad van State verwacht dat tegen al deze afwijzingen (hoger) beroep zal worden ingesteld. Dat zal langs de weg van artikel 8 of 14 EVRM waarschijnlijk met succes gebeuren, zo schrijft de NOvA. Tot een aanzienlijke afname in het aantal nareizigers zal het voorstel daardoor ook niet leiden.

Bij deze percentages wordt nog gezwegen over de stijging in herhaalde asielaanvragen en de alsmaar toenemende beroepen tegen het niet tijdig beslissen door de IND. De bijkomende procedures die gevoerd zullen worden gaan de achterstanden bij de IND alleen maar verergeren. Een hogere werkdruk zal ook hogere kosten met zich meebrengen. Niet alleen door de langer durende procedures, maar ook de alsmaar stijgende dwangsommen die de IND als gevolg zal moeten betalen. Die hogere (maatschappelijke) kosten zullen ook de Rechtspraak, de Raad voor Rechtsbijstand en de Raad van State raken.

Verder zal, zoals ook de NOvA al constateerde, de invoering van een tweestatusstelsel ook niet leiden tot een lager aantal asielaanvragen. Ten eerste hebben vergelijkbare initiatieven in omringende landen geen effect gehad op de komst van asielzoekers. Daarnaast wees een WODC onderzoek al uit dat er geen bewijs is dat (humaan) asielbeleid een ‘aanzuigende’ werking heeft. De algemene veiligheidssituatie en (economische) welvaart speelt daarentegen wel een rol.

Tot slot is het goed om in herinnering te brengen dat Nederland voor de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 een systeem kende met wel vier statussen. Ook destijds had dat ingrijpende gevolgen voor statushouders en de hereniging met hun gezinsleden. Maar het betekende bijvoorbeeld ook dat sommige statushouders langer moesten wachten op naturalisatie dan anderen. Mensen gingen hierdoor, niet geheel onlogisch, procederen voor een betere status. Uit onderzoek blijkt dat 49% tot 96% van de mensen met een lagere status beroep instelden bij de rechter, afhankelijk van de toegewezen status. Uit de Memorie van Toelichting bij de huidige Vreemdelingenwet blijkt ook dat vereenvoudiging van het systeem en het voorkomen van doorprocederen juist de reden was om één asielstatus in te voeren.

Conclusie

Minister Faber stelt dat ze een lager aantal asielaanvragen beoogt en de asielketen wil ontlasten. Het (her)invoeren van meerdere statussen zal daar niet aan bijdragen. Het leidt daarentegen tot een langer durende behandeling van asielaanvragen door de IND, meer procedures bij zowel rechtbanken als de Raad van State en hogere kosten. Terwijl alle betrokken instanties al overbelast zijn, is deze wetswijziging wel het laatste waar behoefte aan is.